Har vi behov for en smartere boligpolitikk?

Den overordnede målsettingen for norsk boligpolitikk er at alle skal bo trygt og godt. Dette er en ambisiøs målsetting, og samtidig et uttrykk for at bolig betraktes som et grunnleggende gode som skal være tilgjengelig for alle, uavhengig av inntektsnivå.

Like fullt har staten i all hovedsak overlatt bygging og fordeling av boliger til markedet. Markedet fordeler imidlertid ikke boliger etter behov, men etter økonomisk evne.

Siden konsummulighetene i et marked er betinget av inntekten, vil lav inntekt i utgangspunktet tilsi lavt konsum. Når det er knapphet på boliger, vil husstander med lave inntekter som oftest havne bakerst i køen.

For at det boligpolitiske målet om gode boforhold for alle skal nås, kan markedet derfor uten videre ikke overlates til seg selv. Husstander med lav inntekt må få hjelp til å sikre seg adekvate boforhold.

I Norge har denne hjelpen primært bestått i ulike virkemidler som er ment å styrke lavinntektshusstandenes økonomiske evne. Dette for at boligbehov kan omsettes til økt markedsetterspørsel. På den måten forsøker politikken å bryte opp sammenhengen mellom lavt boligkonsum og lav inntekt.

Allikevel viser flere studier at inadekvate boforhold er sterkt korrelert med inntektsfattigdom i Norge. Det derfor et stykke igjen før alle kan sies å bo trygt og godt.

Eierlinjen står sterkt i norsk boligpolitikk

Standardløsningen på å skaffe tilfredsstillende boforhold til husstander med lave inntekter har vært å supplere dynamiske og uforutsigbare boligmarkeder med en offentlig kontrollert leiesektor. Denne løsningen har vært hyppig brukt i andre land, særlig hos våre skandinaviske naboer.

Dette har i liten grad vært brukt i Norge. Den offentlige utleiesektoren i Norge er faktisk blant de minste i hele Europa. Dette kan virke paradoksalt, gitt det høye ambisjonsnivået i den norsk boligpolitikken. Men det er samtidig i samsvar med den norske boligpolitiske grunntesen: Oppskriften på et godt og trygt boforhold består i å eie egen bolig.

Denne grunntesen har vært fundamentet for utformingen av den norske boligpolitikken gjennom hele etterkrigstiden og frem til i dag. Kombinasjonen av eierlinjen i et markedsbasert boligsystem, og en svært liten skjermet offentlig utleiesektor er imidlertid uvanlig, både i nordisk og europeisk sammenheng.

Tross sterke sosialdemokratiske politikktradisjoner har Norge endt opp med en boligpolitikk som i stor grad ligner den vi finner i USA og England. Men i motsetning til i disse landene ønsker vi i Norge å kombinere velferdspolitiske målsettinger med markedsliberalisme.

Les mer: Adjø likhet (7. oktober 2016)

Fra å subsidiere boligbygging til å subsidiere beboeren

Mens boligpolitikken tidligere primært var rettet mot å øke boligbyggingen, har den politiske tendensen siden midten av 1990-årene gått mot å subsidiere beboeren fremfor boligen (Sørvoll 2011). Det har altså vært et slags paradigmeskifte. Fokus har gått fra boligforsyning til assistanse til marginale grupper, eller såkalt vanskeligstilte grupper.

Når boligproblemene er løst for størsteparten av innbyggerne, er det naturlig at boligpolitikken blir mer selektiv. Den retter nå søkelyset mot marginale grupper som av ulike grunner har en utsatt posisjon på boligmarkedet. Men når produksjon og fordeling av boliger i hovedsak er overlatt til markedet, skaper dette potensielt store utfordringer.

I en situasjoner med befolkningsvekst, og prisvekst og en boligbygging som sliter med å holde tritt, er det norske boligpolitikken dømt til å mislykkes. Er det misforhold mellom boliger og befolkning vil dette alltid går utover husstander med lave inntekter.

I hvilken grad kan den boligsosiale politikken «temme» boligmarkedet slik at målsettingen om gode boforhold for alle kan nås i praksis? Hvilke styringsutfordringer må løses på en bedre måte for å få dette til?

Fungerer det norske boligmarkedet?

Politikkutformingen bør bygge på, eventuelt supplere, boligmarked og dets virkemåte. Boligmarkedets virkemåte er i utgangspunktet ganske rett fram: når etterspørselen øker etter bolig (f.eks. på grunn av befolkningsvekst) blir det økt knapphet og dermed økt konkurranse om eksisterende boliger. Den økte knappheten bidrar til å presse boligprisene opp.

Høyere boligpriser øker lønnsomheten i byggenæringen og gir incentiver til økt boligbygging, noe som vil bidra til å dempe prisveksten over tid. Det er ikke tilstrekkelig å gi økonomisk støtte til vanskeligstilte husstander (eksempelvis bostøtte og startlån). I tillegg må utbyggerne reagere tilstrekkelig på den økte etterspørselen og prisveksten som de boligpolitiske virkemidlene genererer.

Er tilbudsresponsen i boligmarkedet høy, så reduseres misforholdet mellom antall boliger og antall husstander. Er tilbudsresponsen lav, opprettholdes dette misforholdet. Dette reiser et grunnleggende spørsmål, som vi vet overraskende lite om: fungerer tilbudssiden i det norske boligmarkedet?

Selv om tilbudsrespons er et sentralt og underforstått premiss for den boligsosiale politikken, så konkluderte OECD i 2011 med at tilbudsresponsen i Norge er relativt svak i nordisk sammenheng. Nyere forskning fra USA tilsier at bildet kan være mer sammensatt og at det ofte kan være stor geografisk variasjon i tilbudsresponsen innad i et land.

Det flere grunner til det. Det kan skyldes forskjeller i tilgangen på byggeklare tomter som følge av store variasjoner i topografiske forhold, slik som terrenghøyde og vannforekomster. Det kan også skyldes ulik kompetanse og organisering i lokalt byråkrati. Og det skyldes ikke minst ulik grad av konkurranse på tilbudssiden i lokale markeder.

Særlig i storbyer vil det å nyttiggjøre seg nye områder kunne kreve betydelige investeringer i infrastruktur. Dette har ofte vist seg å lede til store koordineringsutfordringer mellom statlige nivåer.

Trenger mer kunnskap

Uten forståelse for egenarten i lokale markeder er det vanskelig å tilpasse virkemidlene og boligpolitikken på kommunalt nivå. I lokale markeder som reagerer utilstrekkelig på boligprisvekst, vil behovsprøvde boligpolitiske virkemidler ha liten effekt.

I slike tilfeller bør kommunene supplere med tiltak som bidrar til økt tilrettelegging for økt privat boligbygging. Og de bør ikke minst supplere med mer sosial boligbygging i form av kommunale utleieboliger.

For å «temme» boligmarkedet må vi imidlertid vite hvilke kommuner som sliter med tilbudsrespons, og hvilke som ikke gjør det, for deretter å tilpasse virkemiddelbruken tilsvarende. Siden vi per i dag ikke har lite kunnskap om lokale boligmarkeder, vil ikke nødvendigvis god og målrettet bruk av de boligpolitiske virkemidlene være tilstrekkelig for høy måloppnåelse.

En smartere styring av norsk boligpolitikk?

Den generelt lave måloppnåelsen i den sosiale boligpolitikken skyldes ikke nødvendigvis misforhold mellom politiske mål og virkemidler, men måten de brukes på. En smartere styring av norsk boligpolitikk innebærer å legge til rette for at kommunene kan lykkes i å tilpasse de boligsosiale virkemidlene til lokale utfordringer.

For å få til en slik tilpasning må Husbanken være effektiv i sin rolle som tilrettelegger for tilpasningen av boligpolitikken i kommunene. Dette fordrer igjen tilstrekkelig kunnskap om tilbudssiden i de enkelte lokale boligmarkedene. Og det fordrer evnen til å utnytte denne kunnskapen slik at de boligsosiale virkemidlene kan tilpasses til lokale forhold og dermed sikre en effektiv virkemiddelbruk.

Per i dag synes ikke faglighetshensynet i forvaltningen tilstrekkelig ivaretatt til å løse styringsutfordringene i boligpolitikken på en «smartere» måte. Dette går ut over måloppnåelsen i boligpolitikken. Konsekvensen er at det er mange vanskeligstilte i Norge som fortsatt bor verken godt eller trygt.

Innlegget er basert på kapittelet «Kan boligmarkedet temmes? Smartere boligpolitikk i et markedsbasert system», kapittel 4 i boka «En smartere stat: Veier til bedre politikk og styring», Universitetsforlaget, 2017