Russland er flatt, og byene ligger ofte ved svære floder. Ikke så rart, da, at førti russiske byer med over 250 000 innbyggere opplever flom eller oversvømmelse hver år. Alt i alt opplever faktisk 746 av Russlands 1030 byer oversvømmelse én eller flere ganger i løpet av året.
Man skulle tro klimatilpasning derfor stod høyt på dagsordenen. Det gjør det ikke. NIBR har undersøkt saken. Vi har sett nærmere på to byer, Arkhangelsk ved Kvitsjøen og Sankt Petersburg ved Finskebukta.
Russisk klimaforskning
Klima er et forskningsfelt der Russland har ligget langt framme internasjonalt. Russeren Mikhail I. Budyko (1920–2001) spilte en viktig rolle i etableringen av den moderne klimatologien ikke bare i Russland, men også internasjonalt. En russer ledet Verdens meteorologiorganisasjon (WMO) mellom 2003 og 2011, som var en viktig periode for det internasjonale klimaarbeidet. Han bærer – det i norske ører litt uheldige navnet – Aleksander Bedritskij, og har fra 2010 vært president Vladimir Putins spesialrådgiver på klima.
Det kom en føderal Klimadoktrine i 2009, som pekte på en rekke klimatrusler, blant dem økt fare for sykdom og tidlig dødsfall, tørke, flom og vasstrukne jorder, økt skogbrannfare og reduksjon av sonen for permafrost. Mye tyder at Doktrinen kom mer som en «hjemmelekse» foran Klimatoppmøtet samme år enn som et dokument som skulle stake ut en kurs for nasjonal implementering.
Uheldige værfenomen?
Til tross for Russlands stolte tradisjoner innen klimaforskning, står den klimaskeptiske posisjonen forbløffende sterkt på hjemmeplan, også blant fagfolk som ble intervjuet i forbindelse med undersøkelsen vår. De framhevet gjerne at det slett ikke var sikkert at de menneskeskapte bidragene til klimaendringen spilte særlig rolle. Det var heller snakk om sykliske endringer. «Uheldige værfenomener» ble gjerne brukt i stedet for «klimaendring».
Heller ikke i de ulike sektorene der slike værfenomener raskt blir en hodepine, som i vann- og avløpsetaten eller sivilforsvaret er det eksplisitt snakk om klimaendring. Unntaket er Rosgidromet, som driver med meteorologi og miljømålinger og er en innflytelsesrik instans i Russland. De har blant annet i oppgave å sørge for at deres målinger og forskning kan brukes til klimatilpasning.
De har opprettet et eget Klimasenter og utgir mye informasjon om klimaendringene. I 2011 utarbeidet Rosgidromet en tverrsektoriell plan for gjennomføringen av Klimadoktrinen. Ministeriet for naturresurser og miljøvern påtok seg jobben med å utarbeide håndbøker til hjelp for relevante myndigheter som skal anslå risiko og kostnader forbundet med klimaendring.
Klimatilpasning og reduksjon av utslipp
Klimadoktrinen slo fast at klimatilpasning og reduksjon av klimagassutslipp skal bakes inn i økonomiske og sosiale utviklingsplaner. Oppgaven tilligger Ministeriet for økonomisk utvikling. Også regionale og lokale myndigheters planer for sosial og økonomisk utvikling skal inneholde tiltak for klimaendring.
Arkhangelsk (både byen og regionen) har ikke fornyet sine planer siden 2008. Byens gjeldende plan for sosial-økonomisk utvikling nevner ikke klimaendring i det hele tatt mens regionplanen kun gjør det summarisk. Her er klimaendring negativt fordi det fører til problemer for bygningsmassen når grensa for permafrost trekker seg nordover og når landområder oversvømmes.
På den positive siden nevnes lengre sesong for skipsfarten og lettere tilgang til verdifulle mineraler. St. Petersburgmyndighetene lagde en ny plan for sosio-økonomisk utvikling i 2013, der flere tiltak mot klimaeffekter ble nevnt, men bare i generelle vendinger, som å sørge for at dreneringssystemene og de hydro-tekniske installasjonene ble gjort i stand til å ta økte vannmengder.
Lite påtrykk i Arkhangelsk
Vi fant lite påtrykk for klimaendringsarbeid i Arkhangelsk. Ett unntak stod helsesektoren for. Der kom det i gang en nettverk rundt utarbeidelsen av en regional plan for denne sektorens arbeid med helse og klima. Ved siden av det medisinske universitetet deltok provinsens Helse- og sosialministerium, samt forbruker- og velferdsdirektoratet Rospotrebnadzors provinsavdeling, Rosgidromet, og Hygiene- og epidemiologisenteret.
Byrået for naturressurser og miljøvern, som også svarer for miljøvernsaker, er involvert i dette nettverket. Her ser vi altså et nettverk som involverer kunnskapsmiljøer og aktører fra det statlige hierarkiet på provinsnivå.
Karakteristisk nok var dette et internasjonalt initiert prosjekt med WHO og det tyske ministeriet for miljøvern og sikkerhet i spissen sammen byens eget Nordlige statsuniversitetet for medisin. Arbeidet munnet ut i en strategi for helse og klima, som guvernøren ba regionaladministrasjonen ta til etterretning. Dette skjedde i 2012. Lite oppfølging har skjedd.
Et annet begynnende nettverk stod vann- og avløpssektoren for. Vel 20 prosent av byens 1 200 kilometers rørsystem er klassifisert som falleferdig og over halvparten bør skiftes ut. En konferanserekke i regi av Nordisk Råd og regionale russiske myndigheter tok opp klimaendring.
Klimaendring var på Nordisk Råds dagsorden. Det lå utsikter til finansiering av oppgradering av rørene i luften gjennom den nordiske finansieringsmekanismen NEFCO. Byens vann- og avløpsselskap Vodokanal var spesielt aktive, men i nettverkene rundt konferansene deltok vitenskapsfolk og spesialister innen vann- og miljøovervåking. Vodokanal var opptatt av økte vannmengder krever en helt annen rørkapasitet enn den man har i dag.
Utover på 2010-tallet har dette nettverket for praktisk klimatilpasning gått i oppløsning og finansieringen uteblitt. Vodokanal fortsetter arbeidet med å få til finansiering, men nå uten referanse til klimaendring.
Sivilforsvarets rolle
En permanent aktør når det gjelder tilpassing og forberedelse til «uheldige værsituasjoner», som det ofte kalles i Russland, er sivilforsvaret, eller ministeriet for krisesituasjoner, som er en tung og mektig institusjon. Overraskende nok er de ikke en del av den tverrsektorielle planen for gjennomføringen av Klimadoktrinen fra 2011.
I Arkhangelsk arbeider de blant annet med å forebygge skader som følge av isløsningen om våren, som er en voldsom og buldrende affære, der deler av bydelene legges under vann. Forberedelsene består i å hogge opp og sprenge noe av isen i forkant, slik ikke alt kommer på én gang.
St. Petersburgs stormfloder
Arkhangelsk er en provinsby, St. Petersburg er en metropol. Da tsar Peter den Store grunnla St. Petersburg i 1703, lå geopolitiske og innenrikspolitiske hensyn til grunn. Russland trengte «et vindu mot Vest» og et fotfeste mot svenskene i kampen om Østersjøområdet. Ingen ville ellers funnet på å slå seg ned i det sumpete deltaområdet. Helt fra begynnelsen har byen vært rammet av stormfloder.
Faktisk dreier ett av Russlands sentrale litterære verk om en slik stormflod, den som la byen under vann i 1824. Nasjonalskalden Aleksander Pusjkins diktsyklus «Bronserytteren» handler om den stakkars Evgenij, som mistet kjæresten sin og forbanner rytterstatuen av Peter, «han hvis fatale gjerning la byen under vann».
Med våre øyne kan dette ses på som et veldig tidlig krav om at byplanlegging må ta klimatilpasning på alvor.
For å få en slutt på de stadig tilbakevendende oversvømmelsene, bestemte sovjetmyndighetene at det skulle bygges en dam på tvers av Finskebukta sånn at stormflodene ikke nådde byen. Arbeidet med dammen gikk sakte og stoppet helt opp på 1990-tallet.
Etter at Vladimir Putin kom til makten, ble det fortgang og allerede i 2001 ble arbeidet tatt opp igjen. I 2011 kunne han, som statsminister, åpne dammen, som også tjener som del av byens ytre ringvei.
Problemene med stormflod i byen er langt på vei løst, men det er noen bieffekter av at ferskvann samles opp på innsiden og av at erosjonen av de fine strendene og rekreasjonsområdene på utsiden av dammen har økt.
Andre problemer
For å få bukt med de resterende klimaproblemene tok byens komite for miljøvern og miljøsikkerhet å initiativet til å lage en klimatilpasningsstrategi. Arbeidet hadde guvernørens godkjenning. Også dette var et internasjonalt prosjekt, der Finland og EU var medfinansiører.
Mye av prosjektet bestod i rein kartlegging, men det kom en strategi ut av arbeidet i 2015. Denne ble ikke godkjent av byens myndigheter, som viste til at det ikke var noe lovgrunnlag for en slik strategi. Løsningen ble å prøve å få elementer fra strategien inn i byens plan for sosial og økonomisk utvikling. Denne planen har allerede en del om klimatilpasning, men for det meste med veldig generelle formuleringer.
Som politisk oppgave er klimatilpasning i russiske byer hemmet av at klimaendring i hovedsak er et tema på føderalt nivå og i Russlands samkvem med andre stater. Det sildrer i liten grad nedover. På regionalt og lokalt nivå er klimafornekting fremdeles mer utbredt enn klima-uro.
Ingen har et koordinerende ansvar for russisk klimaarbeid
Ekstremvær, flom, skogbranner og smelting av permafrosten pågår uavhengig av hva man kaller og hvilken ramme man setter det i. Og det er mange instanser i Russland som er involvert i effektene av ekstremvær, men alltid bare fliker av det. Det er broget forsamling av sivilforsvaret, vann- og avløspsselskaper, byplanleggerne, folkehelseinstansene, forbrukermyndighetene, naturressurs- miljøvernministeriet, meteorologitjenesten, ministeriet for økonomisk utvikling. Ingen har et koordinerende ansvar.
Og klimaendring synes å være veldig mye knyttet til internasjonale prosjekter, som ikke kommuniserer så godt med den russiske forvaltningssystemet når det kommer til stykket. Resultatene blir ikke inkorporert i politikkutviklingen i etterkant. Disse prosjektene har også en tendens til å ville ut i ødemarka, langt fra folk, for å se på effekter der.
Et mer grunnleggende problem, er det nok at skikkelig klimatilpasning i by krever bymyndigheter som er rimelig harde i klypa overfor utbyggerne. Akkurat dét sitter langt inne hos russiske borgermestre.
Dette blogginnlegget springer ut av RUSSBYKLIM-prosjektet, som var en del av NIBRs tidligere strategiske instituttprogram «Challenges for Governance and Planning in Cities and Municiplaities» (ES466326), finansiert av Norges Forskningsråd. I tillegg til forfatteren, deltok Martin Lund-Iversen (nå tilknyttet NMBU), Mikkel Berg-Nordlie og Aadne Aasland i prosjektet.