Professor: Politikerne bør stimulere til sosial blanding for å hindre økt segregering

INTERVJU: Professor Terje Wessel er intervjuet av forsker Kristin Reichborn-Kjennerud ved Arbeidsforskningsinstituttet AFI og ved Institutt for offentlig administrasjon og ledelse, Høgskolen i Oslo og Akershus.

Politikerne bør stimulere til sosial blanding, med demokratiske virkemidler, mener professor Terje Wessel ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo.

Hvis segregeringen biter seg fast, er det vanskelig å reversere, mener han og oppfordrer til økt bevissthet om segregering som en utfordring i Oslo.

I praksis så tilrettelegger man for en tett byutvikling i hele ytre øst. I en situasjon der landskapet i øst fra før av er tett, mens landskapet i vest er mer spredtbygd.

Økende ulikhet og nyliberal politikk

På 80-tallet innledet Margret Thatcher og Ronald Reagen en nyliberal trend som spredte seg til de fleste europeiske land. Privatiseringen og dereguleringen det ledet til har senere blitt sett som en underliggende årsak til finanskrisen.

Den nyliberale politikken i kombinasjon med den økonomiske krisen i 2008 har ført til offentlig fattigdom og har redusert statlige og lokale myndigheters handlingskraft.

Politikerne har færre virkemidler til å utjevne forskjeller. Hovedfokuset ligger på å spare penger. For å bedre den økonomiske situasjonen prøver offentlige myndigheter i stedet å stimulere til økonomisk entreprenørskap og trekke kreative og innovative krefter til byene sine.

De som ikke har en interesse i dette bildet faller utenfor og blir skjøvet mot periferien og ut av sine boområder. Et paradoks i denne gentrifiseringprosessen er at mange av gruppene som blir presset ut er folk som har bidratt til å gjøre byområder interessante og gentrifisering mulig.

Les mer: Blir det mindre fattigdom i byene? (9. november 2016)

Professor Terje Wessel fra Universitetet i Oslo er en profilert forsker på segregering. Dette er ikke en ny problemstilling forteller han.

Terje var involvert i en debatt om dette på 90-tallet, men nå, i en situasjon med økende ulikhet over hele Europa, er det overraskende lite oppmerksomhet om økende geografisk segregering.

En utvikling mot økt ulikhet – også i Oslo

I Oslo blir det stadig flere rike på toppen av inntekts- og formueshierarkiet. I tillegg har de rikeste blitt rikere, sier Terje Wessel. Den viktigste driveren av denne sosial ulikheten er strukturell.

Vi sitter i Universitetsbibliotekets kantine. Han har nettopp hentet seg en svart kaffe fra kaffebaren. Fra vestibylen kan vi fjernt høre korsang. Det er såpass høyt at det nesten er forstyrrende, men passende, i dette rolige middelklassestrøket omkranset av store villahager.

– For Oslo og Akershus så er den viktigste årsaken til økte forskjeller overgangen fra en by dominert av industri til en by dominert av finans- og forretningstjenester. Det har blitt økte forskjeller mellom dem som er i arbeid.

Vekst innen næringsliv og finans er forklaringen

– Hvis du ser på alle som er yrkesaktive i Oslo, så forklares nesten hele økningen i ulikhet av veksten i finansielle tjenester. Det skyldes at de som arbeider med finansielle tjenester og forretningstjenester har høye inntekter.

– Innvandringen har også bidratt til et større inntektsgap ettersom de tjener mindre, men veksten i forretnings- og finansielle tjenester forklarer det aller meste av økningen.

Dette er det vanskelig å gjøre noe med. Det kan ikke Oslo kommune gjøre noe med, smiler Terje Wessel forklarende, men statlige og lokale myndigheter kan allikevel ta visse grep for å motvirke utviklingen.

Thomas Piketty har demonstrert, empirisk, i boken «Kapital i det 21. århundret», at ulikhetene i Europa øker.

I boken tilbakeviser Piketty påstanden om den såkalte «trickle down»-effekten som argumenterer for at de fattige vil bli trukket med når de rike blir rikere. Det er det motsatte som skjer.

Siden 2006 har den økonomiske ulikheten i Norge økt med 14 prosent, viser tall fra Det tekniske beregningsutvalget (TBU). Fra 2013 til 2015 har ulikhetene økt med 9,7 prosent.

Kilde: TBU, NTB, Klassekampen

Vi beveger oss mot større ulikhet og det kan utfordre stabiliteten i Europa. Hvis vi ikke setter inn tiltak, kan vi komme inn i en selvforsterkende ond sirkel, der segregasjon skaper problemer som igjen bidrar til å øke segregasjonen.

Gini-koeffisienten har gått opp med rundt 8 prosentpoeng siden midten av 1980-tallet for husholdningene i Oslo. Det viser at vi har fått økt ulikhet i byen. I det lange løp vil det påvirke den geografiske segregeringen.

Økende økonomisk gir geografisk segregering

Økt økonomisk ulikhet vil føre til geografisk ulikhet, forklarer Wessel:

– Det man gjør i dag kan man kanskje se effekter av om ti-tyve år. Ulikhetene vil forplante seg til bylandskapet. Det er utfordringen i hele Europa nå. Politikerne bør ha en bevissthet rundt at det er press i retning av økt segregering.

– De må ta de riktige grepene nå. Ellers vil man stå igjen med en fysisk bystruktur det er vanskelig å endre på.

Gini-koeffisienten brukes til beregning av inntektsforskjeller eller formuesforskjeller i en befolkning. Koeffisienten angis som en tallverdi fra 0 til 1, hvor 0 indikerer at alle innbyggerne har akkurat like stor inntekt eller formue, mens tallverdien 1 indikerer at én person eier all inntekt eller formue.

Oslo en svært rik by, der kvinner i enkelte områder har lavere sysselsetting enn man kunne tro.

Nyere forskning om segregering

Wessel har forsket på segregering i flere tiår. Han er bekymret for at økt segregering vil redusere oppslutningen om fordelingspolitikk og utjevning gjennom skattepolitikk.

Det kan påvirke samholdet negativt. I historisk perspektiv ser vi en u-kurve. Vi startet med store forskjeller som ble redusert i etterkrigstiden, og som nå øker igjen.

Det er budskapet i «Socio-Economic Segregation in European Capital Cities» – en bok om segregering i Europa som kom ut i fjor og som Wessel har bidratt i. Boken viser at det er økende segregering i mange land og byer i Europa. Terje oppsummerer funnene i Oslo slik:

– Utfordringene i Oslo er selvfølgelig mye mindre enn i store byer i USA. I boken trekkes Oslo fram som en by som klarer veldig mye. Jeg synes imidlertid at fremstillingen i noen av kapitlene er for positiv.

Oslo har et kunstig lavt segregeringsnivå

– Oslo framstår med et lavt segregeringsnivå i studien fordi man sammenlikner fordelingen av de fattigste og de rikeste. Ved en slik metode undervurderes segregasjonen fordi mange av de fattigste er private leietakere, som bor spredt i ulike deler av byen.

– I mange utenlandske byer, for eksempel Stockholm, ville tilsvarende grupper vært konsentrert i massive kommunale leieblokker. Sammenligner man derimot de nest fattigste gruppene med de rikeste, er Oslo mer lik Stockholm, Amsterdam og andre europeiske byer.

– I tillegg er Oslo en svært rik by, der kvinner i enkelte områder har lavere sysselsetting enn man kunne tro. Denne «hjemmefruefaktoren» fanges opp når man studerer husholdninger, eller deler opp på kjønn, men ikke når alle individer tas med i samme analyse.

Det er dermed åpenbart at det trengs mer dyptpløyende forskning for å få mer kunnskap om hvordan utviklingen i Oslo faktisk ser ut. Terje ønsker også trekke fram kontekstuell informasjon om Oslo.

– Segregeringen øker i Oslo. Vi har en enorm skarp geografisk todeling. I boken framstår Stockholm som versting, men situasjonen i Oslo er på ingen måte god. Todelingen mellom øst og vest har nå fått en etnisk dimensjon i tillegg til klassedimensjonen, uten at det fins konkrete mottiltak.

– Samtidig har Oslo gode utjevningsordninger, for eksempel kriteriesystemet som fordeler ressurser til bydelene, men disse tiltakene retter seg vesentlig mot segregasjonens konsekvenser, og ikke mot årsakene.

Sosial blandingspolitikk

Flere forskere har påvist at barns livsløp påvirkes av stedet de vokser opp, såkalte nabolagseffekter. Den nye stjernen på forskerhimmelen, Ray Chetty står bak en ny studie som dokumenterer dette. Lignende effekter, om enn svakere, er påvist i Oslo.

Terje Wessel mener politikerne kan stimulere til økt sosial blanding, med demokratiske virkemidler. Han mener politikerne må ha fokus på segregering som en utfordring og føre en langsiktig politikk for å dempe negative konsekvenser.

Oslo kan ha et bedre utgangspunkt enn mange europeiske byer hvor utviklingen har gått mye lenger, men det er viktig med oppmerksomhet rundt problemet, sier han.

– Tilrettelegge for en mer balansert byutvikling må være et viktig mål, sett i lys av forskning som viser at det er uheldig med sterkt segregerte byer. Hvis segregeringen biter seg fast, er det vanskelig å reversere.

– Det er viktig å øke bevisstheten rundt segregering som en utfordring. En politikk for å motvirke dette må utformes på veldig lang sikt.

Han presiserer at dette må skje på en måte som er i tråd med demokratiske prinsipper og norsk politisk kultur. I USA prøver de å bekjempe segregasjon ved å flytte fattige grupper over i middelklasseområder.

En slik politikk føles fremmed både i Norge og andre europeiske land. Men å tilrettelegge så folk får flere valgmuligheter i ulike deler av byen, må være greit.

Begrensninger ved sosial blanding

Wessel lener seg fram når han presiserer at politikk for sosial blanding ikke kan erstatte generell velferdspolitikk. Og det er også noen begrensninger ved sosial blanding som virkemiddel. Han forklarer:

– De aller mest velstående gruppene lar seg i liten grad blande. Du klarer ikke å få et betydelig antall av dem til å bli boende over lang tid i områder med sosial blanding. Når de har økonomisk anledning til det, vil de flytte vekk. De aller rikeste flytter til og med ut fra områder dominert av den øvre middelklassen.

– Samtidig er det ofte stor sosial og kulturell avstand mellom den økonomiske eliten og grupper som sliter på ulike måter. Gapet blir så stort sosialt og kulturelt at det kanskje ikke engang er en fordel at de er sosialt blandet. Det kan godt være at det ikke vil fremme kontakt eller dialog eller samtale i det hele tatt.

De aller mest velstående gruppene lar seg i liten grad blande.

Slik Wessel ser det, er det mest aktuelt å stimulere til blanding av middelklassen og grupper litt lavere på den sosiale rangstigen. Det er blanding mellom dem som ligger litt over midten på inntekststigen og nedover som kan gi positive resultater.

Positive effekter av sosial blanding

Å blande folk med ulike sosiale bakgrunner kan bidra til at barn utvikler ambisjoner og prestasjoner de ellers ikke ville hatt. Dette budskapet er ikke nytt. Gudmund Hernes og Knut Knutsen skrev om dette i stortingsmelding «ulikhet og levekår» i 1976.

Robert Putnam, professor ved Harvard, argumenterer for det samme i sin siste bok «Our kids». Nå øker ulikhetene, og ideene om sosial blanding aktualiseres igjen.

Det er fremdeles litt ullent hvorfor og hvordan sosial blanding kan bidra til noe positivt. Her må vi inn i mikromekanismer. Terje fikler med det tomme pappkruset og forklarer pedagogisk:

– Det er smitteeffekten som virker positivt. Barn og unge med middelklassebakgrunn har ofte høye forventninger og ambisjoner – de tar det for gitt at de skal inn i viktige posisjoner. Slike holdninger kan overføres innenfor venneflokken eller i skolen til unge som mangler pådytt hjemmefra. Men det handler også om rollemodeller.

– Altså at du har noen skikkelser i lokalmiljøet som fungerer som forbilder og som alle i den oppvoksende slekten ser opp til. De bidrar til å legge et mønster som påvirker andre. Rollemodellene har ofte en middelklassebakgrunn, litt over den sosiale midten. Det er den typen sosial blanding det finnes et potensial i.

– Et tredje poeng er at sosial blanding kan gi nettverk og kontakter for ungdom og voksne med fattig bakgrunn.

Negative smitteeffekter

Smitteeffekter kan også virke motsatt vei. Hvis barn og unge befinner seg i et miljø hvor de ikke har noen gode rollemodeller å se opp til, blir ambisjonene deretter. Wessel gir et eksempel:

– Hvis du har mange venner med kriminell bakgrunn så bidrar ikke det til å hjelpe deg videre. Nettverket i ditt nærmiljø kan da bidra til at du aktiviseres på måter som ikke virker integrerende. Du har det bra, men kommer for eksempel ikke ut av arbeidsledighet.

– Slike negative former for påvirkning kan være veldig sterke. Jeg besøkte en gang en middels stor britisk by. Arbeidsledigheten var høy. Jeg så ingen mennesker i byen klokken 12 på formiddagen, men på puben var det stappfullt.

– Arbeidsledige menn og kvinner var der hver dag. Mange var unge og påseilet. Det var utrolig god stemning. De hadde det morsomt, men det var ikke et nettverk eller en interaksjon som førte disse menneskene ut av arbeidsledighet.

Andre politiske løsninger på segregering

Den etnisk norske befolkningen har flyttet mer og mer mot vest.

Oslo er en delt by. Det er enorm forskjell mellom øst og vest, en forskjell som går 150 år tilbake i tid og som har gitt et bylandskap som er todelt både sosialt og fysisk.

En tredjedel av boligene i Oslo ytre øst er småhus, mens 74% i ytre vest er småhus. Det skaper ulikheter i sosiale strukturer som politikerne på venstresiden bør bekymre seg for. Den etnisk norske befolkningen har flyttet mer og mer mot vest.

Terje Wessel mener at de skjeve flyttestrømmene i stor grad skyldes variasjon i stedskvaliteter. Politikerne bør derfor gjøre ytre øst mer attraktiv slik at flere sosiale grupper ønsker å flytte dit. Det kan påvirkes gjennom områdeprogrammer og en kommunal strategi for å utjevne forskjeller mellom områder;

– Reguleringsplaner må skape mangfold i det lokale boligtilbudet gjennom ulike bygningstyper. Det må også være variasjon mellom leie og eie. Man må variere størrelser og tilrettelegge for visse andeler boliger som underskrider markedsprisen. Det kan man så avsette til grupper som ikke kommer inn i markedet så lett.

Fra leie til eie?

– Det kan være leieboliger eller ordninger med overgang fra leie til kjøp der leietakeren bygger opp rettigheter og kapital. Det finnes flere ulike blandingsvarianter mellom å leie og eie.

– Man kan også ha ordninger der leietakere forblir leietaker, men med sterkere rettigheter enn andre. Dette kan brukes fleksibelt i nyproduksjonen. Slike virkemidler har vært prøvd ut for lite i det norske markedet.

Men det er flere virkemidler. Halvkommunale instanser kan ha en viss kvote boliger for folk som ikke får kjøpt boliger i markedet. Det var tanken at man skulle ha det i fjordbyen, men nå er det feid helt under teppet. Man bør også løfte stedskvalitetene i mindre attraktive strøk av byen.

Mer regulert utleie?

Utleiesektoren kan også spille med i å få til sosial blanding. Det bør etableres et mer regulært leietilbud. Politikerne bør også styrke leiesektoren og få opp andelen kommunale boliger. Det tilbudet har stått helt stille i mange tiår i Oslo. Det var omtrent like mange kommunale boliger for 20-30 år siden, og samtidig er det stadig flere som faller utenfor på grunn av høye boligpriser.

Endring av plan- og bygningsloven for å tillate kommunene å forhandle med utbyggere om sosial infrastruktur i prosjekter kan være et annet virkemiddel, slik at utbygger må finansiere barnehager for eksempel. I 2005 ble muligheten, i Plan- og bygningsloven, til å skyve kostnader for sosial infrastruktur over på utbygger fjernet. Den muligheten kunne man ta tilbake.

Bærekraftig byutvikling innebærer ikke bare grønn, men også sosial bærekraft og utjevning.

Flere forhandlingskort

Dette gjelder særlig i Oslo hvor det er stort press på boligmarkedet. I områder utbyggerne er interessert i kunne dette brukes og forhandles om i enkelte situasjoner.

Bunnen av Groruddalen er et transformasjonsområde. Her er det plass til 25 000 nye boliger. Wessel mener at når man bygger nytt bør man tenke øst-vest-problematikk her. Han sier:

– Bygg ut disse boligene med god kvalitet. Utjevn kvalitetsforskjellene.

Det kan man gjøre med områdeløft. Områdeløft er en egnet politikk for utjevning av stedskvalitet, ikke bare for levekår. Bærekraftig byutvikling innebærer ikke bare grønn, men også sosial bærekraft og utjevning.

Les mer: Norges største byer har noen særskilte utfordringer – kommunale boliger (14. mars 2017)

Dagens politikk

Et interessant spørsmål er om politikerne har grepet fatt i utfordringene. Det er lite trolig. Kommuneplanen nevner segregering og mangfold, men følger det ikke opp med konkret politikk og virkemidler.

Terje Wessel rister på hodet. Bevisstheten rundt dette er lav. I praksis viderefører man en politikk som vil føre til stadig økt segregering:

– I praksis så tilrettelegger man for en tett byutvikling i hele ytre øst. I en situasjon der landskapet i øst fra før av er tett, mens landskapet i vest er mer spredtbygd.