20 år med terrorisme og terrorsikring i byer

I år er det 20 år siden 11. september, 10 år siden 22. juli og om lag 5 år siden terrorangrepene mot europeiske storbyer som Nice, Brussel, Berlin, Barcelona og Stockholm. I etterkant av disse terrorangrepene har byer i Norge og internasjonalt utplassert ulike terrorsikringstiltak for å forebygge fremtidige angrep.

Terrorangrepet 11.september bidro til en sikkerhetisering globalt. I norske byer var nye fysiske sikringstiltak avgrenset til internasjonale havneområder og enkelte ambassader.

Terrorangrepet 22.juli mot regjeringskvartalet førte derimot til flere fysiske sikringstiltak av samfunnskritiske institusjoner som departementer, stortinget, rådhus, og så videre. I Oslo er disse sikringstiltakene godt synlig i bybildet.

Etter rekken av terrorangrep med bruk av kjøretøy mot sivile i offentlige byrom i flere europeiske byer i 2016 og 2017, ble nye sikringstiltak utplassert i både europeiske og norske byer. I Oslo ble Karl Johansgate sikret med blomsterpotter. I Stavanger ble byens torg og havneområdet, Vågen, sikret med blomsterpotter og pullerter.

Hva har disse sikringstiltakene gjort med byene våre? Er byene blitt tryggere? Hvordan påvirkes bylivet og byens demokratiske funksjoner?  Hva er de sentrale prinsippene for å sikre byene for terror?

Tidligere forskning og nylige studier vi har gjort peker mot flere sentrale utfordringer for forebyggende terrorsikringsarbeid i byer: skape reell sikkerhet, objektiv trygghet, samhold og integrasjon og omsette ambisjoner til realitet.

Skape reel sikkerhet

Erfaringen fra de siste 20 årene har vist hvor vanskelig det er å skape reel sikkerhet for terror i hele byen og dens innbyggere. Fysiske sikringstiltak kan være effektive overfor de formene for terrorhendelser de spesifikt er ment å forhindre, og områdene som sikres.

Perimetersikringen av Stortinget reduserer for eksempel risikoen for terrorangrep med bruk av kjøretøy med eksplosiver mot Stortinget. Men tiltakene sikrer i mindre grad Stortinget for andre former for terrorangrep eller andre deler av byen.

En annen utfordring er at sikringen av et objekt, bygning, eller område kan flytte risikoen for terror til andre områder eller mål. Terrorens karakter er å skulle sjokkere og spre frykt og utrygghet gjennom stadig å finne nye mål og metoder. Terrorister har vist en betydelig kreativitet til å revurdere mål og metoder, og deres avgjørelser av terrormål og metoder påvirkes også av de situasjonelle forholdene.

En slik forflytningseffekt av målvalg er en av kjernekritikkene mot denne typen forebygging, men forflytningseffektens omfang er omstridt.

Det siste tiåret har vi imidlertid sett en dreining i terrormål fra hardere høyprofilerte terrormål som departementer, til mykere terrormål, som byrom med større folkeansamlinger. Dette skyldes blant annet at samfunnskritiske offentlige bygninger har fått omfattende sikring og slik er blitt vanskeligere å angripe. Terrorismens uforutsigbarhet når det gjelder tid, sted og metoder, gjør det krevende å kunne skape reell sikkerhet for alle.

Skape objektiv trygghet

Hvilken effekt har terrorsikringstiltakene på personers subjektive/opplevde trygghet i byen? Bidrar blomsterpottene på Karl Johan til at befolkningen føler seg mer eller mindre trygge?

Kunnskapen om sikringstiltakenes effekt på personers subjektive og opplevde trygghet er svært begrenset. Få empiriske studier av hvilke effekter sikringstiltak mot terrorisme har på befolkningens trygghetsfølelse er gjennomført. De studiene som finnes, gir litt ulike svar. Enkelte studier viser til at terrorsikringstiltak i byen gjør folk tryggere, mens andre studier antyder en økt utrygghet.

Ansvarlige aktører for sikkerhetsarbeid har dermed begrenset kunnskap om sikringstiltaks effekt på borgernes trygghetsfølelse å anvende når de skal vurdere om sikringstiltak skal iverksettes og effekten av tiltak.  

Skape samhold og integrasjon

Sikringstiltak skal beskytte oss mot en spesifikk trussel. I oldtidsbyene bygde man murer rundt byene for å beskytte seg mot ytre fiender og epidemier. Ytre fiender gav innbyggerne et indre samhold. Terrorforebygging i dag handler i stor grad om å beskytte oss mot fiender i vårt eget samfunn.

Fra midten av 2000-tallet har det vært en økt bevissthet om at terrorister og deres radikaliseringsprosesser skjer i våre egne hjemland. Sikringstiltakene i byrommene kan slik oppfattes å være utplassert for å beskytte oss mot interne fiender. Terrorsikringstiltakene i dag står dermed i motsetning til tidligere tiders tiltak. Terrorsikringstiltakene har mistet mye av sin samlede kraft. De kan heller virke fiendtlige og polariserende, slik vi har sett tilfeller av også i Norge.

Oslo City var en av flere kjøpesentre som utplasserte betongbarrierer utenfor inngangspartiene i forbindelse med den økte terrortrusselen i Europa i 2017. Organisasjonen Human Right Service omtalte disse betongbarrierene som «koranklosser».

Denne omtalen er et eksempel på hvordan handlinger begått av enkeltpersoner, islamistiske terrorister, knyttes til en større gruppe. I dette tilfelle alle muslimer. En konsekvens av slik generalisering kan være at fiendebilder i samfunnet forsterkeres. Dette kan føre til økt polarisering og mindre samhold mellom ulike grupper.

Fra ambisjoner til realitet

Offentlige aktører som kommuner, som har ansvar for fysiske sikringstiltak i offentlig rom, og politiet er generelt tilbakeholdne med å argumentere for fysiske sikringstiltak. Bakgrunnen er usikkerheten av sikringstiltakenes effekt. I tillegg er det en oppfatning av at innbyggerne ikke ønsker seg for mange sikringstiltak.

Hvis sikringstiltak skal anvendes er det relativt bred enighet blant kommune, politi, arkitekter og andre aktører om tre prinsipper:

• holistisk tilnærming: vurdere flere ulike typer trusler og sikkerheten i et større område, ikke kun et objekt eller gate. Dette kan forhindre at enkelte terrorsikkerhetstiltak kun fører til en mål- og metodeforskyvning, men heller styrker den reelle sikkerhet i byen
• integrerte sikringstiltak: sikringstiltakene tilpasses det øvrige bybildet for eksempel ved å benytte vannspeil eller armerte benker og blomsterbed.
• Merverdi: sikringstiltakene skal ikke kun ha en sikringsfunksjon, men også bidra til å gjøre byen hyggeligere og mer attraktiv.

Aktørene er også relativt samstemte om at for å få til en holistisk tilnærming der integrerte sikringstiltak kan gi merverdi for byens innbyggere er det relevant med:

• langsiktig arealplanlegging
• vurdere sikkerhetsbehovet og sikkerhetstiltak allerede i planleggingen og utformingen av byrom
• sammenkobling av kunnskap om sikkerhetstiltak og byplanlegging
• tett samarbeid og en helhetlig tekning mellom ulike nasjonale, kommunale og private aktører

I mange tilfeller klarer ikke de sentrale aktørene å ta i bruk disse strategiene, som medfører at prinsippene og målsetningene for terrorsikkerhetsarbeidet ikke følges.

Langsiktig arealplanlegging er ofte utfordrende fordi bygningene og byrommene allerede er bygget. Sikkerhetsbehovet og hvilke sikkerhetstiltak som trengs endres stadig. Dette vanskeliggjør implementeringen av disse perspektivene allerede i planleggingen og utformingen av byrom.  

I Norge har vi begrenset tradisjon for sammenkobling av kunnskap om sikkerhetstiltak og byplanlegging. Kompetansen om terrorforebygging er også begrenset mange steder. Helhetlig tenkning og samarbeid mellom nasjonale, kommunale og private aktører er mangelfull. Byen består av fragmenterte eierforhold. Både nasjonale, kommunale og private gårdeiere har vært opptatt av å sikre sitt egne bygg, og da ut fra separate og begrensede budsjetter.

Samtidig er regelverket ulikt for byens objekter. Sikkerhetsloven regulerer objekter eller infrastruktur som defineres som av nasjonal sikkerhetsinteresse. Departementene har da ansvar og myndighet for sikringen. Kommunen har gjennom rollen som planmyndighet ansvar for den helhetlige byutviklingen, men kommunens planmyndighet er begrenset til plan og bygningsloven.

Oppmerksomhet og viljen til å følge en holistisk tilnærming med bruk av integrerte sikringstiltak som kan gi merverdi, er mer fremtredende i større byer som Oslo og Stavanger. Men kommunenes begrensede reguleringsmakt overfor særlige statlige aktører reduserer kommunenes muligheter for å vinne frem med disse ambisjonene. Kommunens ambisjoner ser av og til også ut til å være i konflikt med andre aktørers fokus og interesser om å beskytte egne bygninger eller områder.

Konsekvensene av dette kan bli at vi får en mengde enkeltstående tiltak som hovedsakelig sikrer enkeltobjekter, men i mindre grad byen og befolkningen i sin helhet.  

I Oslo ser vi dette ved sikring av objekter som slottet, stortinget og Karl Johansgate istedenfor sikring av større deler av byen. I tillegg er det en fare for at en mengde mindre integrerte enkelttiltak fører til begrensninger i innbyggernes tilgjengelighet til byrommene, og at innbyggernes opplevde trygghet svekkes. På sikt kan det redusere offentlig roms demokratiske funksjon som arena for sosial representasjon og samhold.

Mer sikring eller bedre sikring?

I en tid hvor byen i økende grad er en arena for terrorisme, fremstår terrorsikringstiltak på den ene siden som en nødvendighet for å styrke befolkningens sikkerhet og tilgang til byrommene. På den andre siden, fremstår mye av dagens praksis å hemme heller enn å fremme byrommenes demokratiske funksjon som en sosial møteplass.

Terrorsikring er et krevende arbeid der mange hensyn må forhandles og balanseres. For å lykkes bedre i arbeidet med å sikre byene og dens innbyggere mot terror og samtidig ivareta byenes sosiale og demokratiske funksjoner er det behov for mer kunnskap. Hvordan inkludere terrorforebygging bedre inn i byplanleggingen i Norge? Hvordan få til et tettere samarbeid og helhetlig tekning mellom ulike nasjonale, kommunale og private aktører?

I tillegg trenger vi en bredere debatt om hvor mye sikring vi ønsker oss, og hvor stor risiko vi vil leve med for å bevare byene og byrommenes åpenhet og tilgjengelighet.

De siste 20 årene er det terrorangrepene som har styrt premissene for sikringen av byen og byutviklingen. Erfaringen viser at det er på tide at borgerne, byutviklerne og sikkerhetsekspertene sammen tar tilbake styringen over byen og byutviklingen.

Referanser

• Aly, A. & Green, L. (2010).  Fear, Anxiety and the State of Terror. Studies in Conflict and Terrorism, 33(3), 268–281.
• Bjørgo, T. (2015). Forebygging av kriminalitet. Oslo: Universitetsforlaget.
• Chiodi, S. I. (2016). Crime prevention through urban design and planning in the smart city era: The challenge of disseminating CP-UDP in Italy: learning from Europe. Journal of Place Management and Development, 9(2), 137–152.
• Coaffe, J. (2010). Protecting Vulnerable Cities from Terrorism. International affairs, 86(4), 939–954.
• Dalgaard-Nielsen, A., Laisen, J. & Wandorf, C. (2016). Visible Counterterrorism Measures in Urban Spaces – Fear-Inducing or Not? Terrorism and Political Violence, 28(4), 692–712.
• Foshaugen, M.H. (2021). Sosial kontroll som kriminalitetsforebyggende strategi. I: Hansen, G.S. & Millstein, M. Demokratiske byrom. Universitetsforlaget
• Grosskopf, K. R. (2006). Evaluating the Societal Response to Antiterrorism Measures. Journal of Homeland Security and Emergency Management, 3(2), 1–9.
• Hemmingsby, C. (2017). Militant Islamists’ Targeting Preferences in Europe. Perspectives on Terrorism, 11(5), 25–41.
• Hsu, H. & Apel, R. (2015). A Situational Model of Displacement and Diffusion. Terrorism and Political Violence, 27(1), 29–52.
• Ilum, S. & Hansen, L. F. (2019). Naturlig sikring understøtter byens liv og demokratiske verdier. Plan, 4(51).
• Lid, S (2021): Terrorsikring og demokratiske aspekter. I: Hansen, G.S. & Millstein, M. Demokratiske byrom. Universitetsforlaget
• Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Politidirektoratet & Politiets sikkerhetstjeneste (2015). Terrorsikring. En veiledning i sikrings- og beredskapstiltak mot uønskede handlinger. Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Politidirektoratet
• og Politiets sikkerhetstjeneste
• Oslo kommune (2014). Oslo sentrum – gatebruk og grunnsikring (2014). Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Oslo kommune.
• Ranstorp, M. & Normark, M. (2015). Understanding Terrorism Innovation and Learning. Routledge.
• Sedgwick, M. (2010). The Concept of Radicalization as a Source of Confusion. Terrorism and Political Violence, 22(4), 479–494.
• Smith, M. J. & Clarke, R. V. (2012). Situational Crime Prevention: Classifying Techniques Using ‘Good Enough’ Theory. I D. P. Farrington og B. C. Welsh (red.), The Oxford Handbook of Crime Prevention. Oxford University Press.
• Storhaug, H. (2017). Koranklosser utenfor Oslo City. Human right service.  https://www.rights.no/2017/10/koranklosser-utenfor-oslo-city/
• Zedner, L. (2009). Security. London: Routledge.